戴长林：《全面推进以审判为中心实施意见》理解与适用（上）

　　　作者｜戴长林（最高人民法院审判委员会委员）、刘静坤（最高人民法院法官）

党的十八届四中全会首次提出，推进以审判为中心的诉讼制度改革。这是中央在全面推进依法治国背景下作出的重大司法改革部署，事关依法惩罚犯罪、切实保障人权，是保证司法公正、提高司法公信力的重要举措，对刑事诉讼制度改革和创新具有重要基础支撑作用。2016年6月27日，中央全面深化改革领导小组第25次会议审议通过《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》（简称《改革意见》）。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部共同会签《改革意见》并正式下发执行。为全面贯彻十八届四中全会的改革精神，特别是严格落实中央《改革意见》的要求，确保有罪的人受到公正惩罚、无罪的人不受刑事追究，2017年2月20日，最高人民法院制定发布《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）。这是贯彻落实中央推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的关键举措，也是深化司法体制改革、推进严格司法的内在要求。为便于在改革和实践中正确理解和把握，现就《实施意见》的制定背景、重要意义、基本原则和主要内容逐一作出说明。

一、《实施意见》的制定背景

推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，是中央在全面推进依法治国背景下提出的重大司法改革部署。中央深改组审议通过的《改革意见》既明确了改革的指导方针和政策依据，也为改革提供了制度蓝图和路径指引。最高人民法院制定《实施意见》作为配套举措，主要是基于以下考虑：

一是全面贯彻落实中央司法体制改革的精神和要求。中央提出推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，为新时期完善司法体制、优化诉讼制度创造了难得的历史契机。中央《改革意见》共21条，内容提纲挈领，对证据规则和侦查、起诉、辩护、审判等制度提出了系统明确的改革要求，体现了推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的精髓和要义，有助于解决长期以来影响和制约司法公正的体制机制性问题。需要指出的是，中央《改革意见》重点关注改革的总体要求和主要任务，具有较强的原则性和概括性，能否实现预期目标，关键在于贯彻落实。中央深改组审议通过《改革意见》后，最高人民法院根据中央要求，紧扣中央改革文件的精神和要求，结合审判实际认真研究制定《实施意见》，注重配套改革措施的针对性、有效性、可操作性，将中央改革文件的各项举措不折不扣地落实到位。可以说，《实施意见》既是全面贯彻落实中央改革精神和要求的重要抓手，也是法院系统持续深入推进改革的具体指引。

二是全面深入推进刑事司法理念创新和制度创新。中央提出推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，标志着司法体制改革开始进入全新时期和攻坚阶段。新时期新阶段司法改革的过程，本质上是司法理念和司法制度的创新过程，不创新理念和制度，改革就会停滞不前或者陷于空谈。中央明确改革任务和要求后，最高人民法院在推进改革过程中创新理念思路、体制机制、方法手段，通过研究制定《实施意见》，全面深入推进刑事司法理念创新和制度创新，既着眼于强化巩固科学的司法理念，又立足于建立健全符合司法规律的法律制度。具体言之，既要摒弃传统的“重打击、轻保护”“重实体、轻程序”“重口供、轻证据”“重书面审查、轻法庭调查”等落后的司法观念，树立科学的司法理念，同时以科学的司法理念为引领，健全事实认定符合客观真相、办案结果符合实体公正、办案过程符合程序公正的法律制度。在中央改革文件基础上，《实施意见》通过进一步推进理念创新和制度创新，形成实实在在、行之有效的改革成果，稳步有序扎实有力地推进改革。

三是指导全国法院持续深入推进刑事诉讼制度改革。推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，是一项事关司法体制改革全局的重大改革举措，要通过更新司法理念、改进司法方式、优化职权配置、重构诉讼程序，逐步形成以审判为中心的刑事诉讼格局。中央提出推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革伊始，最高人民法院就指导各地法院积极推进改革，上海、浙江温州、四川成都、吉林松原等地法院先行先试，针对庭前会议、证人出庭、非法证据排除、律师辩护等问题率先进行探索，取得了积极成效。中央出台《改革意见》确定顶层设计方案后，最高人民法院全面总结前期改革成果，认真研究制定《实施意见》，继续指导各地法院总结提炼符合中央要求并且可复制、可推广的成功经验，持续深入推进改革。

二、《实施意见》的重要意义

近年来，随着2010年“两个证据规定”等重要改革文件陆续出台，以及2012年刑事诉讼法作出系统性修改，刑事诉讼制度不断发展完善，但由于有罪推定等错误司法观念尚未根除，一些关键性的法律制度尚未确立，刑讯逼供、非法取证等违法办案情形一再出现，重大刑事冤假错案时有发生，严重影响司法的公正性和公信力。中央审时度势提出推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，并专门出台《改革意见》，具有里程碑式的历史意义和至关重要的现实意义。最高人民法院制定《实施意见》，有助于全面贯彻落实中央改革的精神和要求，确保改革取得预期效果。

一是推动确立审判在刑事诉讼中的中心地位和决定性作用。司法活动具有特殊的属性和规律。强调刑事诉讼以审判为中心，是审判权作为最终的判断权和裁决权的性质所决定的。习近平总书记在四中全会决定的说明中指出：“充分发挥审判特别是庭审的作用，是确保案件处理质量和司法公正的重要环节。”这一论断充分揭示出审判特别是庭审在刑事诉讼中的关键关口功能，充分展示出发挥审判功能与确保司法公正的内在紧密关联，是符合司法原理和诉讼规律的。《实施意见》立足审判实际，全面深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，有助于进一步完善刑事诉讼制度，充分发挥审判特别是庭审的功能，努力推动实现“诉讼以审判为中心”，“审判以庭审为中心”，构建以审判为中心的刑事诉讼格局。

强调“诉讼以审判为中心”，有助于发挥审判在刑事诉讼中的关键关口功能，积极引导并努力确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。在刑事诉讼领域，侦查、起诉、审判是前后相继的三个诉讼环节，也是防范冤假错案的三道程序防线。其中，审判作为诉讼中决定被告人罪责刑问题的决定性环节，是防范冤假错案的关键性防线。一旦审判未能发挥应有功能，案件质量将受到直接影响，司法公正将缺乏根本保障，甚至可能导致冤假错案发生。

强调“审判以庭审为中心”，有助于落实证据裁判、非法证据排除、疑罪从无等法律原则,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。公正规范的庭审，有助于查明案件事实真相，有助于体现诉讼程序公正，有助于解决控辩双方争议。这是审判在诉讼中发挥最终裁判决定性作用的制度基础。一旦庭审弱化、虚化，将直接削弱审判的功能，进而影响案件的实体公正和程序公正。

二是推动解决影响和制约刑事司法公正的体制机制性问题。问题是时代的声音，是改革的导向。在刑事诉讼领域，影响和制约司法公正的问题纷繁芜杂、盘根错节，只有理清主要矛盾，着力解决带有根本性的体制机制性问题，才能确保改革取得预期成效。习近平总书记在四中全会决定的说明中指出：“在司法实践中，存在办案人员对法庭审判重视不够，常常出现一些关键证据没有收集或者没有依法收集，进入庭审的案件没有达到‘案件事实清楚、证据确实充分’的法定要求，使审判无法顺利进行。”实践表明，案件中的事实证据问题始终是影响司法公正的突出问题；侦查、审查起诉的事实证据达不到法定证明标准，是当前制约公正审判的突出问题。

当前阶段受各种体制机制性问题的影响和制约，人民法院的审判活动经常面临“无法顺利进行”的困境，即：侦查、审查起诉阶段未能发现和解决的事实证据问题，最终要在审判阶段兜底解决，人民法院一旦受理达不到法定证明标准的案件，就往往陷入“定放两难”的境地：如果勉强下判，既违反法律规定，也极有可能导致冤假错案;如果依法放人，又难以承受放纵罪犯的质疑等巨大压力。这些问题导致疑罪从无原则难以落实，超期羁押难以禁绝，冤假错案难以防范。《实施意见》以问题为导向，致力于解决制约公正审判的制度难题，有助于推动政法机关在刑事诉讼过程中抓源头、重制约、守底线，从根本上解决司法实践中起点错、跟着错、错到底的问题。

三是推动建立健全冤假错案的有效防范和及时纠正机制。冤假错案虽然是个别现象，但它对法治的冲击力和破坏力是致命性的。推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，底线标准就是要切实防范冤假错案。习近平总书记在四中全会决定的说明中指出：“这项改革有利于促使办案人员增强责任意识，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正，有效防范冤假错案产生。”

目前发现和纠正的冤假错案大多是陈年旧案，但其中反映的深层次制度问题，在当前的司法实践中仍然不同程度存在，仍然严重制约着司法公正。因此，对冤假错案的严重危害性要始终保持清醒认识，对发生冤假错案的现实可能性要始终保持高度警惕。反思目前发现和纠正的冤假错案，除了有罪推定等错误司法观念尚未根除外，深层次的原因还在于一些关键性的诉讼制度未能落到实处，政法机关的职能作用没有得到充分发挥。例如，尽管法律严禁刑讯逼供、非法取证，倡导尊重和保障人权，但由于非法证据排除、证人出庭作证等关键制度的规定不够明确、要求不够具体，办案人员认识不够一致、执行不够严格，加上不科学的考核指标等因素影响，司法实践中普遍存在非法证据排除难、证人出庭率低、律师辩护率低等问题，严重制约司法公正。《实施意见》以防范冤假错案为根本出发点，通过有针对性地完善证据制度和诉讼程序，有助于健全落实证据裁判、非法证据排除、疑罪从无等法律原则的法律制度，完善公检法各机关“分工负责、互相配合、互相制约”的体制机制，夯实防范冤假错案的制度基础，筑牢防范冤假错案的程序防线。

三、《实施意见》的基本原则

推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革,涉及政法各机关、刑事诉讼各环节，是牵一发而动全身的系统性、综合性改革，必须坚持系统思维和辩证思维，由政法各机关统筹协调、步调一致地加以推进,防止简单化和片面化，切实把中央的改革精神和要求落到实处。《实施意见》既是落实中央改革精神和要求的配套性措施，也是当前和今后较长一段时期指导刑事审判制度改革和刑事审判实践的关键性文件。为强化《实施意见》的指导性和可操作性，在制定过程中主要遵循以下原则：

一是遵循刑事诉讼的基本规律。在刑事诉讼过程中，尽管侦查、审查起诉阶段也涉及对犯罪事实和犯罪嫌疑人刑事责任等问题的认定，但相比之下，审判阶段对罪责刑问题的认定和解决才具有终局性、权威性。强调刑事诉讼以审判为中心，是审判权作为最终的判断权和裁决权的性质所决定的，是落实刑事诉讼法“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪”基本原则的必然要求。《实施意见》立足中央改革精神和要求，以“确保有罪的人受到公正惩罚、无罪的人不受刑事追究”为宗旨，坚持严格司法和公正审判等原则理念，进一步明确审判的要求和标准，努力促使侦查、审查起诉活动始终围绕审判程序进行，确保侦查、审查起诉的办案标准符合审判的法定定案标准，从源头上防止事实不清、证据不足的案件或者违反法定程序的案件“带病”进入审判程序。在设计具体的程序和规则时，始终坚持证据裁判、非法证据排除、疑罪从无和程序公正等基本原则，确保法庭居中裁判，控辩双方诉讼地位平等，通过法庭审判的程序公正实现案件裁判的实体公正。

二是聚焦公正审判的制度难题。中央深改组审议通过《改革意见》时指出：“要着眼于解决影响刑事司法公正的突出问题，把证据裁判要求贯彻到刑事诉讼各环节，健全非法证据排除制度，严格落实证人、鉴定人出庭作证，完善刑事法律援助，推进案件繁简分流，建立更加符合司法规律的刑事诉讼制度。”这些都是实践中制约公正审判的制度性问题，也是长期以来难以解决的老大难问题。中央改革文件紧扣上述问题，对证据规则和侦查、起诉、辩护和审判等制度分别提出了针对性的改革要求。在此基础上，《实施意见》聚焦实践中反映突出的制度难题，从确保公正审判的角度，既充分整合现有的法律原则和法律规定，又结合司法规律探索创新制度机制，提出了更加系统化、具体化的改革举措。考虑到实践问题的复杂性，《实施意见》并未试图一蹴而就地解决所有的制度难题，而是坚持循序渐进的原则，对当前可以解决的问题提出明确具体的改革要求，对有待逐步解决的问题提出初步的探索性解决方案。

三是统筹兼顾多元的诉讼价值。刑事诉讼领域具有多元的价值追求，《实施意见》统筹兼顾各种诉讼价值，致力于确保改革顺利进行并取得良好效果。要致力于促进惩罚犯罪和保障人权的有机统一，科学评估改革举措的预期效果，避免一强调惩罚犯罪就忽视保障人权，一强调保障人权就放松惩罚犯罪。要致力于实现实体公正和程序公正的有机统一，将坚守程序规则、捍卫程序公正作为防范冤假错案的制度保障，促使办案人员学会并适应在程序规则范围内执法办案。要致力于追求司法公正和司法效率的有机统一，坚持“公正优先、兼顾效率”的原则，司法效率必须服从于司法公正，在保证司法公正前提下尽可能提高司法效率，避免不必要的程序繁琐和诉讼拖延。要致力于实现互相配合和互相制约的有机统一，既在分工负责基础上强调互相配合，避免相互掣肘、各行其是，又强调坚持原则，依法办案，避免迁就照顾、将错就错，从而形成有力的相互制约机制，筑牢防范冤假错案的制度防线。

四、《实施意见》的主要内容

《实施意见》分五个部分，共计33条，包括严格司法原则、庭前准备程序、普通审理程序、证据认定规则和繁简分流机制等内容，涵盖审判程序和证据制度等领域亟待改革完善的突出问题，对人民法院全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革具有重要意义。具体如下：

（一）坚持严格司法原则，树立依法裁判理念

原则和理念是制度的基础。有什么样的原则和理念，就会有什么样的制度和实践。十八届四中全会首次提出推进严格司法，并将之作为推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的指导原则。坚持严格司法原则，就是要切实贯彻落实宪法法律规定，使纸面上的法律真正成为实践中的法律。《实施意见》第一部分强调“坚持严格司法原则，树立依法裁判理念”，要求人民法院坚持严格司法的各项要求，坚守依法裁判的司法理念，推动建立符合司法规律的刑事审判制度。

1.坚持证据裁判原则。证据裁判原则作为刑事诉讼的基石性原则，是对侦查、起诉、审判各环节统一适用的要求。中央《改革意见》（第2条第2款）规定：“侦查机关、人民检察院应当按照裁判的要求和标准收集、固定、审查、运用证据，人民法院应当按照法定程序认定和采纳证据，依法作出裁判。”坚持证据裁判原则，主要有以下要求：

一是必须以证据为根据认定案件事实。刑事诉讼事关重大，不容丝毫偏差，为切实防范冤假错案，必须坚持以证据为根据，依法准确认定案件事实。侦查机关侦查终结、人民检察院提起公诉，都是为审判所做的程序准备，只有人民法院基于全案证据认定的案件事实才具有终局性、权威性。人民法院要严格依据在案证据认定案件事实，不能直接将起诉指控的事实认定为案件事实，也不能忽视案件事实证据存在的问题勉强作出裁判。

二是重视实物证据的收集和运用。刑事诉讼法明确要求，重证据，重调查研究，不轻信口供。此前在司法实践中，一些办案人员受传统观念影响，办案过于依赖口供，不重视收集其他证据特别是实物证据；一旦获取口供就简单结案，不注意核查口供中的疑问，也不重视收集实物证据来佐证口供。由于犯罪嫌疑人、被告人翻供的情形比较普遍，加之法律已经确立非法证据排除规则，对于以口供为主、证据体系薄弱的案件，一旦口供的真实性或者合法性存疑，不能作为定案的根据，就难以认定案件事实，事后再想补查补正往往已丧失条件。这是司法实践中出现疑罪的重要原因。在执法办案标准不断提高、新型犯罪层出不穷的新形势下，为了夯实案件的证据基础，必须要切实改变“口供至上”的观念和做法，重视实物证据的收集和运用，实现办案模式从“由供到证”向“由证到供”的根本转变。需要指出的是，强调减少对口供的依赖，并不是说不重视口供的功能，而是要避免“唯口供论”的做法，并且要依法规范收集口供；强调重视实物证据的收集和运用，也不是说所有的案件必须有实物证据才能定案，而是要求对存在实物证据的案件，要重视实物证据的收集和运用。

2.坚持非法证据排除原则。实践表明，刑讯逼供、非法取证，是导致冤假错案的重要原因。十八届三中全会决定要求，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。十八届四中全会进一步指出，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全落实非法证据排除等法律原则的法律制度。坚持非法证据排除原则，主要有以下要求：

一是重视审查取证程序合法性。为切实防止刑讯逼供，落实不得强迫任何人证实自己有罪的要求，中央《改革意见》（第5条）规定了“两个严格”的讯问程序规则，即：严格按照有关规定要求，在规范的讯问场所讯问犯罪嫌疑人；严格按照法律规定对讯问过程全程同步录音录像，逐步实行对所有案件的讯问过程全程同步录音录像。同时要求探索建立重大案件侦查终结前对讯问合法性进行核查制度。人民法院在审判过程中要严格落实中央《改革意见》的新规定、新要求，重视审查取证程序合法性，督促办案机关强化对刑讯逼供和非法取证的源头预防，对非法证据尽早发现、尽早排除。

二是严格依法排除非法证据。证据必须具有证据能力，否则不能作为诉讼证据使用，更不能作为定案的根据。人民法院在审判过程中，要严格区分证据能力和证明力两个不同的范畴，重视对证据能力的审查，依法认定、严格排除各类非法证据，不能将证据的合法性和真实性混为一谈。同时要严格规范证据合法性的审查、调查程序，建立健全程序性裁判规则，依法处理证据合法性争议。

3.坚持疑罪从无原则。由于各种主客观原因，总有一些案件“虚实之证等、是非之理均”。这是人类认识活动的客观规律，也是司法活动的基本规律。为有效防范冤假错案，保障无罪的人不受刑事追究，要切实改变只强调惩治犯罪而忽视保障人权的观念和做法，严格执行法定证明标准，对于疑罪案件不能认定被告人有罪。坚持疑罪从无原则，主要有以下要求：

一是严格执行法定证明标准。刑事诉讼法确定的证明标准，是认定被告人有罪的刚性标准；坚持疑罪从无原则，是法律的硬性要求。中央《改革意见》（第15条）规定：“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当按照疑罪从无原则，依法作出无罪判决。”坚持疑罪从无原则，可能会暂时“放纵”一些人，但这是维护刑事司法公正必须付出的代价。人民法院应当切实落实疑罪从无原则，杜绝疑罪从有、从轻、从挂等错误做法，真正做到有罪则判，无罪放人。

二是坚持依法独立公正审判。近年来发现的一些冤假错案，多是由于审判活动受到外界不当干扰，人民法院面对外界压力未能坚持依法独立公正审判，作出违背事实和法律的裁判。实践表明，坚持依法独立公正审判，是确保办案质量的基本前提，丝毫不能放松。为确保人民法院依法独立公正行使审判权，中央陆续出台《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《保护司法人员依法履行法定职责规定》等重要文件，对于审判活动受到不当干扰等情形，应当依照中央有关规定作出严肃处理，不得因舆论炒作、上访闹访等压力作出违反法律的裁判。

4.坚持程序公正原则。正当程序具有规范和制约权力、尊重和保障人权等重要价值，是保证公正司法、提高司法公信力的制度基础。程序规则的适用有时可能不利于查明真相，但坚守法律程序，既是法治的内在要求，也是防范冤假错案的根本保障。坚持程序公正原则，主要有以下要求：

一是确保审判阶段控辩平等对抗。控辩双方平等对抗是公正审判的基本要求。目前在公诉案件中，控诉方与辩护方在诉讼能力方面存在较大差距，控强辩弱的问题较为突出。为确保审判程序的公正性，有必要逐步提高辩护率，为被告人提供必要的法律帮助，依法保障被告人在审判阶段的各项诉讼权利。

二是全面规范法庭审理程序。司法实践中，一些法官判案主要依赖案卷笔录，“先入为主”、“先定后审”、“庭审流于形式”等问题较为严重。为维护庭审的终局性、权威性，要切实改变“重实体、轻程序”的观念和做法，自觉遵守刑事诉讼法有关规定，严格按照法定程序审判案件，完善法庭调查、法庭辩论程序，规范程序性裁判的审理规程，充分发挥庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中的决定性作用，确保诉讼证据出示在法庭、案件事实查明在法庭、控辩意见发表在法庭、裁判结果形成在法庭。

（二）规范庭前准备程序，确保法庭集中审理

充分的庭前准备，是确保庭审公正高效进行的基础。控辩双方通过庭前会议可以加强沟通，减少不必要的争议。法庭可以通过庭前会议了解情况、听取意见，确定控辩双方争议焦点和庭审的重点难点。中央《改革意见》（第10条）规定：“对适用普通程序审理的案件，健全庭前证据展示制度，听取出庭证人名单、非法证据排除等方面的意见。”根据中央改革文件的明确要求，《实施意见》第二部分强调“规范庭前准备程序，确保法庭集中审理”，要求人民法院进一步强化庭前准备程序，保证法庭集中、高效审理。

1.完善庭前会议程序。2012年刑事诉讼法确立了庭前会议程序，有关司法解释进一步明确了庭前会议的相关要求。由于法律和司法解释的规定较为原则，没有设置具体的操作程序，也没有明确庭前会议的效力等问题，导致实践中庭前会议的适用率较低。为进一步规范庭前会议的运作，充分发挥庭前会议的预期功能，《实施意见》主要有以下要求：

一是明确庭前会议的基本规程。由于庭前会议本身需要耗费一定的司法资源，因此不是越多越好，只有那些存在可能导致庭审中断的程序性争议的案件和重大疑难复杂的案件，才有必要召开庭前会议。也就是说，庭前会议不是所有案件审判活动的必经程序。为合理限定庭前会议的适用范围，《实施意见》（第5条第1款）规定：“对被告人及其辩护人申请排除非法证据，证据材料较多、案情重大复杂，或者社会影响重大等案件，人民法院可以召开庭前会议。”

关于庭前会议的召开方式，《实施意见》（第5条第2款）规定：“庭前会议在法庭或者其他办案场所进行，由审判人员主持，控辩双方参加，必要时可以通知被告人到场。”从立法定位看，庭前会议是庭审的准备程序，并非正式的庭审，并不解决定罪量刑等实体性问题。同时，庭前会议中侧重由控辩双方协商解决相关的问题，原则上无需公开进行。因此，尽管强调完善庭前会议程序，但不能弱化法庭审理，更不能以庭前会议替代法庭审理。作为庭前准备程序，庭前会议应当在正式开庭审理之前召开，但需要确保控辩审各方做好相应的准备。同时，由于庭前会议并非正式的庭审，因此召开地点并无严格的要求，既可以在人民法院的会议室进行，也可以在法庭进行。庭前会议可以由合议庭全体成员或者由承办人单独组织召开，但法官助理不能独立主持召开庭前会议。召开庭前会议，根据案件情况，必要时可以通知被告人参加。由于庭前会议涉及专门的法律问题，因此，被告人应当在辩护人的帮助下参与庭前会议，并且在辩护人的帮助下协商解决相关问题。

二是明确庭前会议的主要内容。2012年刑事诉讼法规定，庭前会议中可以对“回避、出庭证人名单、非法证据排除”等事项了解情况、听取意见。基于司法实践需要，有关司法解释对庭前会议可以处理的程序性申请和异议作出进一步的规定，涵盖了常见的程序性问题。从立法定位看，只要是可能导致庭审中断、影响庭审顺利进行的程序性问题，都可以在庭前会议中解决。《实施意见》（第7条第1款）进一步明确规定，控辩双方对管辖、回避、出庭证人名单等事项提出申请或者异议，可能导致庭审中断的，人民法院可以在庭前会议中对有关事项依法作出处理，确保法庭集中、持续审理。对于司法实践中较为常见的被告人及其辩护人申请排除非法证据的情形，《实施意见》（第7条第2款）作了重点规定，同时明确要求，在庭前会议中人民检察院决定撤回证据或者被告人决定撤回排除非法证据申请的，没有新的理由或者线索，撤回的证据不得在庭审中出示，被告人不得再次提出相关申请。

除解决控辩双方提出的程序性异议和申请外，人民法院还应当通过庭前会议组织证据展示并整理争议焦点。《实施意见》（第6条第1款、第2款）规定：人民法院可以在庭前会议中组织控辩双方展示证据，听取控辩双方对在案证据的意见，并梳理存在争议的证据；可以听取控辩双方对与审判相关问题的意见，询问控辩双方是否提出申请或者异议，并归纳控辩双方的争议焦点。通过证据展示，控辩双方可以了解对方准备在法庭上出示的证据材料，避免诉讼突袭。法庭可以通过了解情况、听取意见，整理和明确控辩双方的争议焦点，进而在庭审中可以围绕争议问题组织控辩双方积极举证、质证和辩论，突出庭审调查的针对性，提高庭审辩论的充分性，确保庭审的成效。

此外，如果被害方提起附带民事诉讼，人民法院可以在庭前会议中进行调解。在庭前以调解方式处理附带民事诉讼，能有效促使被告人、被害人达成和解，使被害人尽早得到赔偿。与庭后调解相比，庭前调解更加有利于实现量刑均衡和案结事了，因此，如果召开庭前会议，可以一并进行调解。

三是明确庭前会议对控辩双方的效力。刑事诉讼法和司法解释对庭前会议的规定较为原则，并未明确规定庭前会议的效力问题。由于控辩双方在庭前会议中达成一致意见的效力问题缺乏明确规定，导致庭前会议难以充分发挥预期功能。对此，《实施意见》（第9条第1款）规定：“控辩双方在庭前会议中就相关事项达成一致意见，又在庭审中提出异议的，应当说明理由。”对庭前会议中控辩双方达成的一致意见赋予约束力，符合法律规定的精神和改革要求，有助于实现法庭集中高效审理。

2.完善庭前会议与庭审的衔接机制。为充分发挥庭前会议的预期功能，应当实现庭前会议与庭审的顺利衔接。庭前会议程序中梳理争点、解决争议的情况，有必要在开庭审理时公开宣布，确保人民法院基于庭前会议的准备情况有效开展庭审。关于庭前会议与庭审的衔接机制，《实施意见》主要有以下要求：

一是固定庭前会议的准备情况。为全面、完整记录庭前会议的过程和内容，便于与后续法庭审理程序顺利衔接，《实施意见》（第9条）规定：“召开庭前会议应当制作笔录，由参加人员核对后签名。审判人员应当制作庭前会议报告，说明庭前会议的基本情况、程序性事项的处理结果、控辩双方的争议焦点以及就相关事项达成的一致意见。”

二是在庭审时宣布庭前会议报告的主要内容。为提高法庭审理的效率和针对性，《实施意见》（第10条）规定：“在法庭调查开始前，法庭应当宣布庭前会议报告的主要内容，实现庭前会议与庭审的衔接。”根据中央的改革精神和要求，刑事案件的处理应当以法庭审理为中心，案件的定罪量刑等实质性问题均应当在法庭上解决。即使庭前会议梳理了相关的事实证据争点，庭审中也要针对相关问题进行调查、质证和辩论，尤其是定案的关键证据，要坚持一证一质、充分质证，不能过于简化，更不能省略举证、质证程序，进而确保案件的实体公正和程序公正。

3.规范撤回起诉程序。为防止“事实不清、证据不足”的案件轻易进入审判程序，对于不符合开庭要求的案件有必要进行相应的分流处理，切实发挥庭前准备程序的过滤功能。根据中央《改革意见》要求，有必要进一步规范撤回起诉程序。

一是建立开庭前建议人民检察院补充侦查或者撤回起诉制度。1996年刑事诉讼法取消退回补充侦查制度后，对公诉案件实行程序性审查，导致一些事实不清、证据不足的案件随意进入审判程序，既浪费审判资源，又使人民法院面临定放两难的困境。为将审判程序防范冤假错案的关口前移，《实施意见》（第8条第1款）规定：“人民法院在庭前会议中听取控辩双方对案件事实证据的意见后，对明显事实不清、证据不足的案件，可以建议人民检察院补充侦查或者撤回起诉。”

二是规范庭审环节的撤回起诉问题。《实施意见》（第8条第2款）规定：“对人民法院在庭前会议中建议撤回起诉的案件，人民检察院不同意的，人民法院开庭审理后，没有新的事实和理由，一般不准许撤回起诉。”这是因为，司法实践中，对于进入庭审程序的公诉案件，人民法院准许撤回起诉后，人民检察院简单补充证据后再次提起公诉，这种程序回流严重影响法庭裁判的权威性，也是造成超期羁押的重要原因。强调诉讼以审判为中心，应当确保司法裁判的终局性和权威性，人民法院开庭审理后，没有新的事实和理由，应当严格限制撤回起诉，对于证据不足、指控的犯罪不能成立的，应当依法宣告被告人无罪。（未完待续）