孙谦：刑事侦查与法律监督

　　 摘 要：侦查活动监督是防范侦查权滥用，推进严格公正司法的重要制度安排。在全面推进依法治国的新形势下，司法体制改革的决策部署、人民群众的法治期待、人权保障的时代要求、侦查办案的发展变化都对强化侦查权监督制约提出了新的要求。加强和改进侦查活动监督，确保侦查权在法治轨道上运行，是检察机关面临的重要课题。当下，应在遵循侦查活动监督基本原理和原则的基础上，进一步拓展监督途径，强化监督手段，完善监督方式，优化监督模式，从而全面提升侦查活动监督质效。

　　 引 言

　　 为规范侦查权行使，各国都设置了专门的监督制约机制。检察制度自诞生起即与限制侦查权紧密相连，“以一受严格法律训练及法律拘束之公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。”在我国，检察机关的侦查活动监督是对刑事侦查活动是否合法进行的专门法律监督,旨在发现和纠正侦查违法行为，是区别于刑事立案监督、审查逮捕的狭义的侦查监督。可以说，刑事诉讼程序中侦查权所及之处，均应有监督。我国的侦查活动监督制度与域外侦查权控制模式在遏制侦查恣意、保障公民权利、维护公平正义等价值取向上是一致的。

　　 公正是法治的生命线,司法不公对社会公正具有致命破坏作用。在刑事诉讼中，侦查环节对于搜集证据、指控犯罪至关重要，是国家权力与公民权利、打击犯罪与保障人权矛盾冲突的交汇点。侦查权的强制性最高，对公民权利的影响也最大。遍观刑事司法史，刑事诉讼结果不公往往根源于错误的侦查，程序不公也集中体现为侦查权的擅断与滥权。刑事诉讼的法治化，首先是侦查的法治化。规范侦查活动，控制侦查权，对于公平正义的实现至关重要。

　　 侦查活动监督是防范侦查权滥用，推进严格公正司法的重要制度安排，是法治中国建设稳步推进的具体体现。但是，我们必须清醒地看到，因刑讯逼供、暴力取证、非法取证导致的错案仍未杜绝，刑事侦查不规范导致的负面舆情事件时有发生，损害了司法公信，影响了司法权威。侦查违法的重要原因之一是监督缺位。这固然与长期以来注重犯罪控制的社会价值取向、配合有余监督不足的理念偏差、流水线式的诉讼构造等因素有关，但监督制度自身的问题也应引起足够的重视。一是监督滞后情况突出。一些在侦查阶段结案的刑事案件、封闭实施的侦查行为未纳入监督范围；大多数监督发生在侦查行为结束甚至侦查阶段终结后，时效性不强。二是监督程序不规范。三是监督手段单一。检察建议、纠正违法强制性不够。四是监督工作与信息化社会、大数据时代不相适应。

　　 进入新时代，侦查活动监督不仅要解决固有问题，还应当面对新形势。一是全面推进依法治国对监督质效提出了更高要求。法治中国承载着人民对美好生活的向往，随着公众程序观念、权利意识的提升，社会对侦查违法的关注度不断提高，对公平、正义、安全的需求日益增长，确保侦查活动依法进行是法治“供给侧改革”的重要内容，检察机关应着力解决监督不力、制约不够的问题。二是司法体制改革给侦查活动监督提出了新的任务。党的十八届四中全会提出“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督”“加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防”“健全冤假错案有效防范、及时纠正机制”等多项改革内容直指侦查权监督制约。丰富监督途径、优化监督模式、强化监督手段，是检察机关需要研究的新课题。三是加强人权司法保障更加需要检察机关当好“法律守护人”。加强人权司法保障的要求，决定了侦查活动监督必须在救济权利、制裁违法方面发挥更大作用，让诉讼中的法定权利变为实有权利。四是侦查体制机制新特点倒逼监督转型发展。随着侦查机关治安管理与刑事侦查职能深度整合，侦查权下移，侦查模式发生重大变化；大数据、警务云的重要作用日益凸显，侦查科技化水平提升，侦查活动监督的时空场域、对接机制深刻变化。在新形势下，加强和改进侦查活动监督，确保侦查权在法治轨道上运行，是检察机关面临的时代性课题。

　　 一、侦查活动监督的基本原理与原则

　　 侦查活动监督体系是检察机关法律监督体系的组成部分。中国特色社会主义道路、理论体系、制度体系是全面推进依法治国的根本遵循，更是侦查活动监督体系、机制完善的根本遵循。要从我国的法律传统、法律文化等基本国情出发，借鉴国外有益经验，完善侦查活动监督制度。

　　 （一）侦查活动监督的基本原理

　　 1.关于权力制约

　　 权力不受约束，就会如脱缰野马失去控制，蜕变为“绝对的权力”，导致“绝对的腐败”。刑事侦查权是以国家强制力为后盾的，以限制或剥夺公民人身自由和财产为主要内容的国家权力，包括拘留、逮捕、搜查、扣押、通缉等直接限制公民人身自由和财产的诸多侦查手段，可以说是“最危险的权力”。侦查权一旦不受约束，当可以随意逮捕、任意搜查、强行扣押时，国家必将面临警察国家的危险。所以，加强对侦查权的监督制约，是遏制权力扩张本性的必然要求。侦查权内部控制，是约束权力的第一道防线。然而，审批式的内部控制更侧重于上级对下级的统御，权力约束效应有限。强化审批、权柄上移还可能产生权力部门化、部门权力利益化的负面效果，而一旦审批流于形式，侦查的合法性便全靠侦查人员的道德自律。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”道德完人的稀缺性决定了建立在个人良知之上的柔性约束往往难以奏效，也不符合现代法治的要求。人性并不可靠，制度可能失灵，侦查权的内部控制，并不足以遏制权力滥用。“如果人和制度不灵了呢？那就要去监督，保证制度是刚性的、是真正的笼子，保证人在制度规范下行动。”强化对侦查权的外部监督，是实现有效制约的理性选择。检察机关的侦查活动监督就是对侦查权力监督制约的中国模式。

　　 2.关于国家治理

　　 “全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。法治的本质是规则之治，以规则设定行为导向与惩戒标准，让合法与违法有清晰的界限，使人们对未来有稳定预期和行为指引，人民的生活才更有尊严和保障，这是党和国家长治久安的根基。国家的法治化，基本要求是刑事诉讼的法治化；刑事诉讼的法治化，首先是侦查的法治化。刑事侦查权是国家内政权力中最具强制力的权力之一，真正正视对侦查权的监督约束是国家权力自我克制的体现，是法治国家发展程度的试金石。根据我国政治体制特点，由专门的法律监督机关——检察机关对包括侦查程序在内的诉讼过程进行法律监督，监督侦查权在诉讼活动中的依法行使，这是一种科学的制度设计。侦查活动监督的目的即是监督侦查权合法运行、遏制权力恣意、保障诉讼参与人的人权，是在侦查程序中推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。

　　 3.关于人权保障

　　 我国已将“尊重和保障人权”写入宪法，作为基本原则加以确立。在刑事诉讼中，保障人权就是保障无罪的人不受刑事追究，保障有罪的人经人道合法的程序判处刑罚，保障诉讼参与人享有合法的诉讼权利。人权，从一个高高在上的人类理想走下神坛，成为人之为人而应享有的权利后，才走入了刑事司法的视野，才得以受到刑事法律的保护。当代人权理论的创始人、英国哲学家米尔恩指出，现代人权理论包括生命权、公平对待的公正权、获得帮助权、不受专横干涉这一消极意义上的自由权、被诚实对待权、礼貌权以及儿童受照顾权等基本权利。侦查权针对的正是人的自由权、公正权、获得帮助权以及财产权和隐私权等人权体系中最基础的权利。对侦查权的放任就是对基本人权的漠视，这种漠视将摧毁人们对法治的信仰。保障人权是宪法对公民的庄严承诺，监督侦查权力依法行使就是对人权最底线的保障。

　　 4.关于正当程序

　　 “公正是法治的生命线”。正当程序是司法公正的重要保障。“国家在剥夺或者限制公民、法人的权利时，必须经过正当合理的法律程序，否则就不得作出此类决定”。一方面，正当程序是实体公正的保障。在追求实体公正的过程中，任何看似“捷径”的侦查行为，因为违反了正当法律程序，不仅偏离了公正的程序轨道，实质上也很可能已经走向了实体公正的对立面。媒体曝光的诸多冤假错案，无不是在违反正当程序的情况下丧失实体公正的。另一方面，程序的形式正当性可以满足人们对公正的获得感。正义要以看得见的方式实现。此外，“可见的”法律程序因其规制权力的合法运行，这种形式的正当还可以化解当事者的不满、平息舆论的质疑、增强司法的权威性。遵守正当法律程序，是司法公正对侦查权运行的基本要求，侦查监督就是保证实现这一基本要求的外部机制。

　　 （二）侦查活动监督原则

　　 1.监督法定原则

　　 监督法定原则是程序法定原则在监督中的具体体现。监督法定，“是指检察机关在进行诉讼监督时，必须按照法律规定的程序在法律规定的职权范围内进行，不能超越法律的规定”。我国《宪法》规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《刑事诉讼法》进一步规定，“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。一方面，检察机关应当严格依照法律的授权和法律规定的程序开展侦查活动监督，准确认定侦查违法事实，恪守监督的法定条件，规范开展监督工作，防止滥用监督权。另一方面，应当严格依法主动监督。凡是法律要求检察机关监督的，检察机关就应当监督，确保法律统一正确实施，实现防止滥权、保障人权的监督目的。

　　 2.监督比例原则

　　 侦查活动监督中的比例原则是指，侦查监督方式的选择必须与侦查行为的违法程度相适应，并控制在必要限度内。监督比例原则体现的是一种“有节制”的权力观，即把握好权力行使的边界和尺度。在监督范围上，不能把触角延伸到不该监督不能监督的领域，不能盲目追求监督范围的宽泛。实践中存在将消极取证、讯问力度不够、侦查思路偏差等作为侦查违法事项予以纠正的情况，这是对监督范围的误解。对于未使用强制手段、不侵害相对人基本权利的任意侦查行为以及侦查策略选择，不应属于监督范围。在监督方式上，要区分侦查行为的违法程度和强制程度，在多层次、多种类、刚柔并济的监督方式中，选择与之相应的、最低限度的监督方式，不能简单地不加区分地适用最严厉的监督方式。这既是权力的自我克制，也是保障侦查合法有序进行和实现打击犯罪诉讼目的的要求。

　　 3.监督有效原则

　　 监督有效原则是针对监督的效果而言，通过监督，使侦查机关接受监督意见，使违法侦查行为得到纠正，使侦查违法后果得到改正或消除，保障相对人合法权利，就达到了监督的目的。贯彻监督有效原则，一是树立双赢的监督理念。这是对监督方式方法的要求，监督者要站在提升侦查法治化水平和保障诉讼顺利进行的视角，探索侦查机关能接受愿接受的监督方式，在监督手段上灵活运用、刚柔并济，既敢于监督，更善于监督，充分展现监督智慧，实现监督的双赢。二是提升监督品质。监督方式得当，监督意见精准，是侦查机关主动接受监督、信服监督的基础，也是监督权威的前提。三是增强监督刚性。“无救济即无权利，无后果即无监督”，通过监督行为产生相应的法律后果，是监督意见发挥效力的重要方式。具体而言，一方面要丰富刚性的监督手段，如排除非法证据、宣告侦查行为无效、提出违法人员处分建议等；另一方面要强化既有监督手段的刚性，如检察建议无正当理由应被采纳、纠正意见落实情况应当反馈、向社会公开监督事项等等。

　　 二、侦查活动监督的途径

　　 侦查活动监督途径，是指侦查活动监督的路径与切入点。传统侦查活动监督途径，主要是通过在审查逮捕和审查起诉中发现监督线索，开展监督活动。通过这一途径，固然为发现和纠正侦查违法行为提供了依托，但路径的单一，也使侦查活动监督存在监督范围窄、监督滞后等问题。这就需要在传统途径之外，进一步拓展侦查活动监督的途径，拓宽知情渠道，前移监督时间。从时间空间、线上线下多维度拓展监督途径，提升监督的及时性、全面性、有效性。

　　 （一）在时间上拓展：提前介入

　　 1.以审判为中心诉讼制度下“提前介入”的必要性

　　 以审判为中心，就是以庭审为中心；以庭审为中心，实质是以证据为中心。所以说，以审判为中心的刑事诉讼制度改革，就是在我国刑事诉讼中确立“证据裁判规则”。我国检察机关在刑事诉讼中的功能、作用决定其必须增强审前主导能力和主动监督作用。“检察机关对侦查的监督为法治所需要,这种监督必须加强，尤其强调其落在实处而不是空悬于法律”。监督途径单一导致监督来源受限，监督的路径向前延伸是必然方向。“在案件正式移送起诉前介入侦查程序，几乎是各国通例。”以德国等大陆法系国家为代表的“检警一体”模式下，“检察官有权指挥刑事警察进行对案件的侦查，警察机关在理论上只被看作是检察机关的辅助机关，无权对案件作出实体性处理”。以美国等英美法系国家为代表的“检警分立”模式下，虽然检察机关和警察机构不存在隶属关系，但检察官对警察侦查取证活动的指导参与作用是不容忽略的。可见，无论哪种模式，为有效制约侦查权，防止侦查权滥用，检察机关在一定程度上参与到侦查中，引导和监督侦查活动依法进行，都是其基本职责所在。

　　 提前介入，主要是指重大疑难复杂案件正式移送批捕和起诉前，由检察机关及时介入公安机关的侦查活动，引导其侦查取证，并对侦查活动是否违反法定程序、是否符合诉讼要求、是否侵犯犯罪嫌疑人合法权利进行法律监督。提前介入性质上属于检察权引导、监督侦查权的一种方式，通过引导，“就具体案件中证据的采纳标准和采信标准向侦查人员提供指导性意见，特别是就证据的合法性和证明的充分性提供指导性意见，可以提高办案的质量，防止侦查工作步入违法的误区或者把案件做成‘夹生饭’”。通过“提前介入”途径，检察机关发挥引导和监督作用，预防侦查活动违法，并对已经发生的侦查违法行为及时予以监督纠正。

　　 2.提前介入的价值

　　 一是引导侦查取证。在侦查活动开展的早期阶段，对侦查活动的方向和重点提出建议，对定罪证据之外的量刑证据、有罪证据之外的无罪证据等容易被忽视的方面予以提示，对取证程序的合法性、规范性予以引导，对已获取的证据材料从证明力上予以分析，并有针对性地提出补充、完善意见，确保证据的确实、充分与合法。

　　 二是引导准确定性。在提前介入过程中，对疑难复杂案件进行会商研究，发挥检察机关在审查证据、适用法律、把握刑事司法政策方面的作用，引导公安机关对案件作出准确定性。

　　 三是监督纠正侦查活动违法。通过提前介入，能够比较及时、全面地了解公安机关侦查活动的开展情况，发现侦查活动违法，并能够第一时间监督纠正，实现对侦查活动违法行为的早发现、早处理。侦查违法行为越早得到纠正，越能保障案件质量，避免案件“带病”进入下一诉讼程序。

　　 3.提前介入的定位

　　 从检警关系层面考察，提前介入旨在对公安机关的侦查活动予以引导、规范和监督，既有配合，又有制约，两者不可偏废。一味配合忽略监督，抑或只顾监督罔顾配合，均有失偏颇。正确理解和定位提前介入，需要注意以下三个方面：

　　 （1）提前介入不能与检察官客观义务相冲突。检察官客观义务指“检察官在刑事诉讼中不是一方当事人，检察官对无论有利还是不利被告的情况都要注意，检察官与法官都是客观法律准则和实现真实正义的忠实公仆。不仅要勿纵，还要勿枉”。其核心要义是：坚持客观立场、忠于事实真相、实现司法公正。检察官应谨记自己的客观义务，重视无罪、罪轻的证据收集，重视自身的监督职能，切忌将自己摆在单纯追诉的立场。

　　 （2）提前介入要避免干扰公安机关侦查权合法行使。“提前介入”中的“介入”不是“干预”，强调检察官在职责范围内参与到侦查活动中去，发挥相应作用。提前介入是引导侦查，而非指挥、领导侦查，要秉持“参与但不干预、参谋而不代替”的基本原则。在介入过程中对案件发表的意见具有建议性质，作为公安机关侦查工作中的参考意见。通过科学合理的建议，引导、促使侦查机关合法、科学办案。

　　 （3）提前介入应避免“绑架”逮捕、起诉职能。要建立提前介入与后续逮捕、起诉的遮断机制，防止先入为主，防止影响后续批捕起诉的独立判断。由提前介入，到审查逮捕，再到审查起诉，主体同一并不意味着前手必然绑架后手。前后认识的变与不变取决于所处诉讼阶段的证据、事实情况。制度设计上，需要进一步明确三者之间内在各自不同的任务、操作规范，强化司法责任制的约束，避免因提前介入而背负“不得不捕”、“不得不诉”的负担。

　　 4.提前介入的构建

　　 提前介入的类型。分为依职权介入和依申请介入。依职权介入是检察机关在公安机关未提出申请的情况下，在法律授权的范围内，主动介入引导侦查工作。依申请介入，指检察机关应公安机关申请予以介入。

　　 （1）提前介入的案件范围。法律将提前介入的范围规定为重大疑难复杂案件。具体而言，可以包括：证据标准高、易发生违法取证的命案；涉案人数多、组织性强、危及国家社会安全稳定的暴恐、黑恶案件；专业性强、法律适用难以把握的金融证券、知识产权、非法集资类新型复杂案件；社会关注度高、容易快速发酵传播的网络舆情案件，等等。对于依侦查机关申请介入的案件，可以不受上述范围限制。

　　 （2）提前介入的时间。对于重大疑难复杂案件，可在知悉后第一时间介入，不受公安机关是否立案的限制。这样有利于介入更加及时，特别是社会舆论高度关注的重大敏感案件，越早介入，越能够及时发挥执法司法合力，更好地回应社会关切。

　　 （3）提前介入的方式。检察官可根据需要，“参与公安的现场勘查、调查取证、讯问被告、讨论案件”等侦查活动。这既是法律规定“参与其他侦查活动”的应有之义，也是进行有效引导、监督的必要手段。

　　 （二）在空间上拓展：对公安派出所侦查的监督

　　 侦查工作开展到哪里，监督工作就应当延伸到哪里。随着公安侦查体制机制改革的深入，公安派出所在承担原有社会治安管理职能之外，在刑事侦查中的职能作用越来越凸显。强化对公安派出所侦查的监督，已经成为完善侦查监督职能的一个重要方面。

　　 1.对公安派出所侦查监督的现实必要性

　　 近年来，随着公安警力下沉，派出所办理刑事案件的数量不断上升，一些地方办理的刑事案件数占当地办案总数的70%以上，有的甚至超过80%。此外，派出所除办理盗窃、故意伤害等“轻罪”案件外，有些地方派出所也办理毒品、故意杀人等“重罪”案件。从履行监督职能出发，从强化重大、复杂案件侦查监督角度考虑，都需要对公安派出所侦查活动予以监督。这里强调一个观点：对派出所侦查活动进行监督，是伴随着派出所承担侦查职能而产生的。如果派出所不承担刑事案件侦查，这种监督则没有必要了。

　　 2.对公安派出所侦查监督的探索与实践

　　 为履行对派出所侦查活动监督职责，最高人民检察院于2015年至2016年在山西、吉林、江苏等10个省1064个基层检察院开展公安派出所侦查监督工作试点，8370个公安派出所参与其中。试点期间，检察机关对违法侦查活动提出纠正意见15162件次，派出所刑事案件质量普遍得到提高，不捕率明显下降，捕后撤案明显减少，捕后作无罪处理明显减少，监督效果显现。

　　 3.对派出所侦查监督的理念更新

　　 检察机关对派出所侦查的监督，要从简单纠错向双赢转变。单纯为纠错而监督的理念已难以适应新时代检察工作的更高要求，监督的最终目的和意义在于使侦查机关提高侦查活动质量，既有效打击犯罪，又切实保障人权。因此，要把确保证据合法性、提升指控犯罪的效果作为对公安派出所刑事侦查活动监督的主要工作目标。在开展监督工作过程中，通过“监督+配合+提升”，促进侦查人员提高证据意识、取证能力，防止因取证不及时、不规范导致证据灭失，或出现证据证明力不够等问题，达到有效指控犯罪和保证无罪人不受追诉的目的。

　　 （三）在科技上拓展：智慧监督

　　 移动互联网、大数据以及人工智能等新技术的迅猛发展，深刻影响人们的工作和生活方式，推动社会变革和进步。检察机关作为国家治理体系的重要组成部分，要树立拥抱科技的理念，充分利用科技手段，在法律监督途径上主动转型，实现侦查活动监督工作的现代化。一方面，信息技术的快速发展和应用为辅助侦查活动监督提供了技术支撑。监督线索发现难、监督滞后、监督标准不一等问题有了技术解决之道。另一方面，随着公安机关智慧警务建设的深入推进，促使侦查活动监督向科技化智能化转型，在检察与科技的深度融合中实现侦查活动监督工作的提质增效。

　　 三、强制性措施的监督

　　 强制性措施是侦查机关从保障诉讼出发，对公民基本权利进行的干预、处分，包括对人的强制、对物的强制和对人格尊严、隐私权等权利的强制。作为侦查权的重要组成部分，强制性措施以国家强制力为后盾，不征求相对人意见，直接施加物理强制或者课予义务，要求相对人服从。在侦查手段中，强制性措施是强制力最高的。犯罪是对社会关系的破坏，追诉犯罪过程中适用强制性措施是“以暴制暴”，是执法司法机构履行职责“不得已”的行为。

　　 （一）强制性措施监督中的价值平衡

　　 强制性措施是一柄双刃剑，适用得当，以最小代价排除诉讼障碍，保障诉讼的顺利进行；适用不当，则构成对公民权利的无端侵犯，影响司法公信，破坏社会稳定。因此，如何合理适用强制性措施，既满足控制犯罪的需要又使其对权利的干预降到最低限度，一直是刑事司法面对的两难选择。“刑事诉讼的历史亦即合理限制强制性措施的历史。”对强制性措施的监督制约，要在以下法律价值中寻求平衡：

　　 1.公共安全与法律安全的平衡

　　 公共安全有赖于高效惩治犯罪，维护社会秩序，使正义得到伸张。法律安全则体现为公民不受公权力无端侵扰，不必担心无理拘留、违法查封等来自侦查权滥用的侵害，享受“免于恐惧的自由”。只要侦查仍然由有欲望、会犯错的具体的人来实施，二者之间的矛盾就始终存在。针对这一问题，现代各国均实行强制性措施法定主义，即强制性措施适用必须符合立法的明确规定。这是形式层面的强制性措施法治，也是强制性措施监督的法律渊源。