秦前红:四中全会可能有六大突破

这是改革开放以来，开会时间最晚的一次四中全会；这也是改革开放以来，第一次将以依法治国为主题的四中全会。

四中全会把依法治国作为主题，释放出什么信号？依法治国是应对当前深化改革和反腐压力的必然要求吗？本次全会，顶层设计在哪些地方会有突破？

武汉大学法学院教授、宪法学者秦前红接受新浪网采访时表示，四中全会以依法治国为主题，诠释了执政党的一个法治思维，表明执政党的“依法执政”和“依宪执政”的决心。

他分析认为，在四中全会中，可能会有突破的有几点：一是“三位一体”、二是把法治国家的治理能力和治理体系结合起来、三是强调宪法实施和监督的问题、四是司法体制改革问题、五是提高立法质量的问题、六是调整中央政府与地方政府依法行政层面的，涉及预算法治、财政法治等等方面的变化。

良法善治做得不够好

新浪网：四中全会首次把“依法治国”作为主题，这释放出什么信号？

秦前红：这表明执政党要告别过去那套治国理政的方式。那种运动式、命令式、口号式的方式走到了尽头，就必须走上一个正常化的、法治化的发展轨道。

具体来说，“依法治国”与十八大提出的“国家治理能力和治理体系现代化”有关系。我们现在提治理能力和治理体系的现代化，隐含着之前的能力和体系不现代，或者说不那么现代化。为什么说它不现代化，因为它没有遵循法治。现代化的一个标志就是，首先要有“良法”，第二要有“善治”，这点上我们过去做的不够好，甚至是很不好。

新浪网：“依法治国”是应对当前深化改革和反腐压力的必然要求吗？

秦前红：新一代领导人多次提及要有法治思维，要用法治的方式来对待改革。我们过去是摸着石头改革，有时候甚至把法律搁置在一边，或者践踏法律进行改革。这有很多历史原因在内，但是这种改革方式把改革与法治相隔离。

而现在的改革，主要用法治来固化改革的成果，要用法治来调整所得利益的冲突与分歧，还要用法治来取得各个利益阶层的共识。从目前来看，社会的各个方面都不排斥改革，但是社会各个阶层都有自己所得利益，在这种情况下改革，需要有一种共识。这种共识不可能依靠命令或者道德的感召，只能通过法治来寻求。

关于反腐方面，不管是有意还是无意，今年四中全会“依法治国”主题公布的当天，中央也宣布周永康接受调查。事实上，中国过去10年的法治状况，我们评价是倒退的，这跟主管政法的领导周永康的所作所为有密切关系。

周永康被调查，打破了自1990年以来“刑不上常委”的惯例。对于这样的反腐败的力度，大家在叫好的同时，对于反腐败能否持续下去，以及是否能摒除过去运动式反腐的负面效应，例如选择性反腐、侵害腐败对象的一些正当权利。而对于这些，都是需要法治的方式来解决的。

新浪网：十八届三中全会提到的是“法治中国”，这次四中全会的主题“依法治国”，两者有什么内在联系？

秦前红：表述上来说，并不是一个新的话语体系。“法治中国”是三中全会上第一次提出来的，以前是叫“法治政府”、“依法执政”和“依宪执政”。四中全会以此作为主题，召开一个专题性的会体。我觉得，就是要针对当下和未来中国法治的发展，对最重要的一些问题，进行一个集中的讨论，去诠释执政党的一个法治思维，表明执政党的“依法执政”和“依宪执政”的决心。

四中全会或有六方面突破

浪网：此次四中全会，有哪些议题是最有可能被提及的？

秦前红：有突破的，目前来看是顶层设计。根据习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话、今年9月5号纪念人民代表大会成立60周年的讲话，包括之前的国庆讲话，可以作为四中全会信息的一种提前释放。

在四中全会中，可能会有突破的有几点：

一是“三位一体”，就是“法治国家”、“法治政府”、“法治社会”的一体建设，这个是一个比较新的提法。

二是把法治国家的治理能力和治理体系结合起来。

三是强调宪法实施和监督的问题。此前习近平在现行宪法施行30周年的讲话以及纪念人大成立60周年的讲话上都强调，“宪法的生命在于实施，宪法的关键也在于实施”，“对于一切违反宪法和法律的行为要进行监督，要健全宪法监督的基石和程序”。那么以往中国的法治建设，宪法本身没有权威。而宪法没有权威的一个重要原因就是，宪法得不到实施。这是法治发展中，很症结的一个关键问题。这次看，在四中全会上会不会有一个新的尝试。

四就是大家关心的司法体制改革问题。在三中全会之后，在上海有一个试点方案。这次可能会总结上海试点的经验情况，对司法体制的改革做出更加系统和具体的部署。

五是提高立法质量的问题。这点习近平在纪念人大成立60周年纪念会上也提到了。在过去，我们搞了一个法律体系，但是这个法律体系中，很多法律的质量是很糟糕的，而且不能反应这个社会的法律需求，不能指导社会的行动。因此提高立法质量，可能会有有新意的地方。

六是调整中央政府与地方政府依法行政层面的，涉及预算法治、财政法治等等方面的变化。

新浪网：如何理解依宪执政？

秦前红：依宪执政主要讲的是共产党作为一个执政党，如何处理它和宪法、法律的问题。严格上来说，就是党权大，还是宪法大、法律大的问题。上世纪八十年代，彭真就说过宪法是党领导制定出来的，本身也是自己意志和利益的体现，宪法和法律得到实施，就是党的意志的体现。但是从法治的实践来看，我们一直没有解决好执政党如何在宪法和法律范围之下的问题，就是党权如何受到限制，如何去遵循法治的问题。依宪执政就是要解决这些问题。

新浪网：现行宪法施行30周年纪念大会上，习近平强调“一切违反宪法和法律的行为必须予以追究”，那么对于违宪审查，如何从制度和机制上来保证？

秦前红：目前来说，不管是法律人还是对中国法治状况有关心的人，大家从理论层面来说已经达成共识，就是如果想保证宪法的权威性，那么必须有一个专门的机构来管这个事。出现了权限争议也好，或者是违反宪法的行为也好，那么处理这些争议和追究违宪责任，你必须有一个机构专门来做这个事情。否则宪法就是一个纸面上的东西，就会有宪法无宪政，或者是无宪制。

目前来说，取得最大公约数或者说赞成人数最多的，就是在人民代表大会之下设立一个宪法委员会的机构。如果在四中全会在，考虑建立一个违宪审查的专门机构，那就是一个重大的突破，对推进中国法治的发展是大大前进了一大步。

新浪网：此前习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。”那么，依宪治国和依宪执政两者是何种关系？

秦前红：依宪执政主要是说的执政党如何树立宪法观念、宪法思维，执政党的行为是在宪法和法律范围内活动的。依宪治国是指在国家的治理方面，如何在宪法的精神和理念指导之下，来实现治理目标。

依宪执政是包涵在依宪治国之下的，依宪执政主要说的是执政党共产党，而依宪治国的主体是人民，但是具体的实施是包括共产党、立法机关、行政机关等在内的多元主体。

宪法是一切法律体系最高端的东西。过去最大的问题就是法律的权威性和公正性不够，也许解决这两个问题有很多办法，但是最终都要指向宪法的权威和公正。在宪法的精神之下，国家和政党的一切权利都是有边界的。

过去十年法治下行

新浪网：1997年，“依法治国”写进党的十五大报告，到今天已经17年了，如何看待这17年中国法治改革的进程。

秦前红：其实说17年有点短，可以把进度推远一点，推到30年前。

30年前，我国经历完文化大革命，公检法都被破坏了，完全可以说是无法无天的状态。在这种情况下，提出要发扬社会主义民主，健设社会主义法制，就是必须要有规矩可依。到1993年，在共产党党章里确定了社会主义市场经济，1994年修宪的时候，在宪法里面确立了市场经济。

这个时候，就有个问题，如果说制度不好，法律不是一个“良法”，是一个“恶法”，也会使得市场经济得不到正常的发展，公民权利也得不到很好的保障。另外就是，“法制”通常是指一个静态的状态，就是纸面的法律条纹，但是未必能执行。在这两种考量之下，就提出了“法治”。

大概是1995年提出的，要从法制过渡到法治，到1997年写进党的决议，到1998年修宪，把“依法治国，建设社会主法治国家”写进宪法文本。但是“法治国家”被确定之后，中国的法治状况还是没有出现我们期望的愿景。随后，学者又提出如果要依法治国，首先要解决宪法要有权威的问题。于是在1999年的时候提出，“依法治国”的关键是“依宪治国”。

2002年，胡锦涛在纪念宪法施行20周年大会上的讲话中指出：“实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法”，2004年在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，胡锦涛再次指出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。

这时候大家都觉得中国的法治发展会来到一个历史的机遇期，可是历史往往会开我们当代人的玩笑。

中国的法治在2002年到2012年没有上行，反而是下行，甚至倒退。倒退中也有很多客观原因，当然有一个重要的体制上的原因就是，主管政法的周永康没有法治思想和法治思维，以致社会转型时期，各种各样的矛盾进入一个高发期，频度很高，觉得抛开法治之后，用维稳思维来处理的话，是更好用的工具。

进入2012年后，从在历史的反思性角度上，新的领导人考虑到中国如果想要长治久安，还得要回到法治的轨道上。如果一直用维稳的办法处理，社会可能会出现一种难以为继的状况。

如果从1997年来看，我们国家的法治就出现了流行歌曲所说的，“从终点又回到起点”。1997年所期待要做的东西，是我们用了十几年走的一个曲折的道路，甚至出现十年倒退的情况，才能达到一种幡然醒悟：必须要重归法治。